عقد المنتدى الأول لاستعراض الهجرة (International Migration Review Forum) لخاص بالميثاق العالمي للهجرة (Global Compact on Migration) في مايو هذا العام في المقر الرئيسي للأمم المتحدة في نيويورك. وبرغم أن الهجرة تعتبر واحدة من أكثر القضايا الدولية إثارة للجدل حالياً، إلا أن الدول توصلت إلى إجماع واسع من خلال التركيز على الطبيعة غير الملزمة والطوعية للميثاق، والالتزام بالتعاون من أجل التطبيق الكامل له.
تختلف «غرفة الصدى» للجمعية العامة للأمم المتحدة قليلاً عن عملية المراجعة الشاملة. فبرغم أن المجتمع المدني كان «حاضراً» خلال المراجعات الإقليمية، إلا أن ذلك لم يوفر له الفرصة للحوار والتبادل؛ فقد كانت الحوارات أحادية الاتجاه، ما يوفر مساحة آمنه للدول لادعاء التقدم دون تدقيق. ومن أجل حماية الإجماع الهش على الميثاق العالمي للهجرة – الذي شهد انسحاب عدد من الدول قبل لحظات من اعتماده في 2018 – فإن مشاركة الدول تحظى بالترحيب مهما كان الثمن بما في ذلك الموضوعية.
وتوضح مشاركة مجلس التعاون الخليجي هذه التسوية جيداً. وكانت التصريحات التي أدلت بها دول مجلس التعاون الخليجي في منتدى استعراض الهجرة عبارة عن نسخة مكثفة لـ تقارير استعراض الميثاق العالمي للهجرة الطوعية: وهي عبارة عن إشادات ذاتية بإصلاحات قديمة، أغلبها لم يتم تنفيذه، وقد تم إعادة صياغتها لتتناسب مع أهداف الميثاق العالمي للهجرة. وبرغم أن السعودية لم تقدم تقريراً في هذا الشأن، إلا أن ممثلها اتبع ذات الأسلوب، فيما كان يصحح المترجم الفوري ليدعي أنه لا يوجد في السعودية «عمال مهاجرين» وإنما عمال يعملون من أجل دعم رؤية 2030.
ومن المتوقع أن تكون الدول غامضة وغير ملتزمة في هذه الاجتماعات، وتحرص على ابراز نفسها في أفضل صورة. لكن على عكس الآليات الدولية الأخرى، مثل هيئات اتفاقيات الأمم المتحدة (الملزمة)، والمراجعة الدورية الشاملة (وهي أيضا خاصة بالدولة وطوعية، ولكنها تنطوي على درجة من المسائلة وإدارة السمعة)، فإنه لا تتم دعوة المجتمع المدني لتقديم معلومات جوهرية مكتوبة أو ما يسمى بتقارير الظل، أو طلب تنبيهات مبكرة أو إجراءات عاجلة. وتخصص أوقات محددة لعدد محدود من أصحاب العلاقة من المجتمع المدني، بما فيهم Migrant-Rights.Org، للتحدث خلال وقت المراجعة، لكن تداخلهم لا يعمل كـ «تفتيش» على تقرير الدولة، فعملية المراجعة لا تتطلب إجراءات متابعة للمخاوف التي تتم إثارتها. ولا يطلب من الدول معالجة القصور في تحقيق أهداف الميثاق العالمي للهجرة.
وعلى هذا النحو، يتم تضمين معلومات مراجعات الدول الطوعية في تقارير إقليمية في سياق ضيق وبدون تدقيق واضح للحقائق. ويتم تسجيل السياسات التي لم يتم تنفيذها، والممارسات الخارجة عن السياق التي بالكاد يوجد لوصفها على الورق ما يقابلها على أرض الواقع. ويعمل الميثاق العالمي للهجرة كـ «مسرع » لهذا التقدم، برغم أن أغلب تقارير دول الخليج تشير إلى إجراءات تم تبنيها قبل الميثاق، والتي لا يزال الكثير منها غير مكتمل التنفيذ.
على سبيل المثال، يشير تقرير المراجعة الإقليمي إلى الممارسات السابقة كمثال للتقدم نحو أهداف الميثاق العالمي للهجرة:
الهدف 4: التأكد من أن جميع المهاجرين لديهم دليل اثبات للهوية القانونية والوثائق المناسبة
«في الكويت، تنص المادة 12 من القانون رقم 68/2015 الخاص بالعمالة المنزلية على أنه «يحظر على أصحاب العمل الاحتفاظ بأي هوية خاصة بالعمالة المنزلية…».
فقانون العمالة المنزلية ليس فقط سابق للميثاق العالمي للهجرة وإنما يظل مطبقاً بشكل سيء.
«قطر تصدر بطاقات تسجيل لجميع المقيمين في جميع مناطق الدولة، بمن فيهم المهاجرين»
أصدرت قطر، منذ فترة طويلة بطاقات الهوية الوطنية لجميع المقيمين.
«البحرين تصدر بطاقات هوية بيو مترية تحتوي على البيانات الأساسية للمهاجرين»
أصدرت البحرين القانون رقم (46/ 2006) الخاص ببطاقات الهوية في 2006. ويتطلب هذا القانون من جميع المواطنين البحرينيين والمقيمين، الحصول على وثائق الهوية. ومع ذلك، فإن الوصول إلى وثائق الهوية للكثيرين من العمال المهاجرين، خصوصا عمالة المنازل، في العادة يكون مرهونا بوكالة أصحاب عملهم. كما يواجه العمال غير النظاميين وأبنائهم عوائق بيروقراطية في الحصول على بطاقة الهوية.
بالإضافة إلى ذلك، وعلى عكس دول الخليج الأخرى، فلا يوجد في البحرين نص قانوني محدد أو واضح يمنع أصحاب العمل من مصادرة وثائق عمالهم المهاجرين. فتبقى ممارسة مصادرة وحجز جواز السفر وبطاقة الهوية هي القاعدة للعمال منخفضي الدخل وعمالة المنازل.
الهدف 9: تعزيز الاستجابة الوطنية لتهريب المهاجرين؟
«أصدرت الكويت قوانين لمكافحة تهريب المهاجرين»
كما جرّمت الكويت تهريب المهاجرين في قانون مكافحة الاتجار بالأشخاص لعام 2013. ولكن لا يزال تطبيقه يتم بشكل سيئ.
وفي بعض الأحيان، تكون المعلومات التي تشتمل عليها التقارير غامضة، ولا يمكن أن يتم تقييمها أو البناء عليها. وفيما يلي بعض الأمثلة على ذلك:
الهدف 3: توفير معلومات صحيحة ومنتظمة لجميع مراحل الهجرة”
«يوفّر الموقع الرسمي للكويت البيانات والقرارات التنظيمية»
المواقع الالكترونية الرسمية للكويت دائما قديمة، وفي الغالب متوفرة باللغة العربية فقط، ويعتمد المهاجرون الذي يمكنهم فهم الإنجليزية على وسائل الإعلام المحلي للترجمة، التي هي، غالباً، غير دقيقة.
الهدف 5: تحسين توافر ومرونة مسارات للهجرة المنتظمة
«أقامت الكويت عمليات تشاور مع الدول المرسلة للعمالة وحسّنت الجهود لتسهيل لإصدار تصاريح العمل للمهاجرين في البلد»
لا يوجد مؤشر على أن هذه العمليات تختلف عن المفاوضات الثنائية الموجودة، والتي تهدف لتسهيل التوظيف لمعالجة نقص العمالة، ولكنها تفشل في ضمان حقوق العمال المهاجرين. وهذه العمليات في الغالب ليست عامة ولا تأخذ برأي العمال أو المجتمع المدني.
«أمثلة على التقدم في هذا الهدف يشمل هيئة تنظيم سوق العمل في البحرين، التي تطور استراتيجية وسياسة عامة بخصوص توظيف العمال المواطنين والمهاجرين وتسهيل عمليات الحصول على تصاريح العمل للمهاجرين.»
ولا يوجد ما يشير إلى محتوى هذه الاستراتيجيات والسياسات. فعلى سبيل المثال، يوجد لدى هيئة تنظيم سوق العمل سياسة للقبض على العمال غير النظاميين وترحيلهم، وهذه لا يمكن اعتبارها تقدماً تجاه تحقيق هذا الهدف.
وفي حالات عديدة، يتم التلاعب بالمعلومات التي يتم تقديمها بحيث تكون غير صحيحة على الإطلاق:
الهدف 22: إنشاء آلية لنقل مستحقات التأمين الاجتماعي والمزايا المكتسبة
«توفر دول المقصد أنواعاً من مزايا التأمين الاجتماعي للمهاجرين مثل التأمين ضد التعطل (البحرين)، وشكاوى المهاجرين التي لم يتم تسويتها (الكويت)»
في الواقع العملي، ليس بإمكان العمال المهاجرين في البحرين، الوصول لتأمين التعطل، برغم أن كل عامل (المواطن وغير المواطن) يساهم في النظام. فمنذ 2018 حتى أكتوبر 2020، بلغ إجمالي مساهمات العمال المهاجرين نحو 57,5 مليون دينار بحريني (152 مليون دولار أمريكي). ولكن في الفترة نفسها لم يستفد سوى 31 عاملا مهاجرا من الصندوق، وتسلموا مالم يزد عن 20,000 دينار بحريني (53,082 دولار أمريكي). وفي المقابل، دفعت حكومة البحرين علاوات التعطل لأكثر من 28,000 مواطن في 2021 فقط. وفي الواقع، فإن العمال المهاجرين يمولون بشكل جزئي مزايا التعطل التي تعطى للمواطنين والمبادرات الحكومية الأخرى.
الهدف 10: منع، ومكافحة، والقضاء على الإتجار بالأشخاص في سياق الهجرة الدولية
«من بين السمات الأساسية لجهود البحرين في هذا المجال، شراكة واسعة عبر القطاعات، نظام تشريعي قوي، جهود حثيثة في إنفاذ القضاء، آلية إحالة وطنية ومأوى للضحايا.»
للبحرين سجل سيء في إنفاذ القضاء مثل جعل حياة العمال مهددة بسبب الفشل في تنفيذ أحكام المحاكم بشأن عدم دفع الأجور.
إغلاق مأوى البحرين خلال فترة الجائحة، إن كان المأوى، بشكل عام، لا يقبل سوى نزلاء على أسس محدودة. كما أن البحرين من النادر أن تنظر قضايا الاتجار العمالية ضمن نظام الإحالة الوطني.
الهدف 15: إتاحة الوصول للخدمات الأساسية للمهاجرين
«تشمل جهود البحرين الإضافية إعطاء الأجانب حق التنظيم في النقابات العمالية، وكذلك جهود تسهيل الوصول المجاني للدفاع أثناء إجراءات التقاضي بحسب المادة رقم 6 من قانون العمل للقطاع الخاص رقم 36 لعام 2012، والخاص بتسوية أي نزاع ينشأ في إطار التوظيف.»
ينطبق القانون البحريني رقم (33) لعام 2002 بخصوص النقابات العمالية فقط على العمال المدرجين تحت قانون العمل الخاص بالقطاع الخاص والخدمة المدنية، بالإضافة إلى أولئك الذين يشملهم القانون البحري. أما العمال أصحاب التصريح المرن، والعمالة المنزلية فلا يسمح لهم الانضمام للنقابات بشكل قانوني، ذلك لعدم خضوعهم لقوانين العمل. وفي الواقع العملي، فإن العمال الذين لا تشملهم هذه القوانين يواجهون تهديد أصحاب العمل، ويجازفون بوظائفهم والتعرض للطرد إذا ما حاولوا إنشاء التنظيمات.
كما أن قانون النقابات العمالية يحد من قدرة المهاجرين على الإضراب، ذلك لأنهم يجب أن يكونوا أعضاء في نقابة ويحصلوا على موافقة الجمعية العاملة للنقابة حتى يتم اعتبارهم قانونيين. بالإضافة إلى ذلك، فإن الحكومة لديها السلطة لتحدد إن كانت ستمنع الإضرابات. على سبيل المثال، ذكر تقرير وزارة العمل لعام 2018، أن الإضرابات الـ22 التي نُظمت في ذلك العام، كانت إضرابات غير قانونية.
يؤدي الافتقار إلى السياق إلى إخفاء الضرر الذي يسببه ما يسمى بـ«الممارسات الحسنة». مثل:
«الاستجابة لتأثيرات كوفيد 19 على المهاجرين»
«أصدرت الكويت القرار الوزاري رقم 288 لعام 2020، الذي يسمح للأجانب الذين ليس لديهم تصاريح إقامة، أو هؤلاء الذين انتهت تصاريح إقامتهم بمغادرة البلد خلال الفترة من 1-4-2020 وحتى 30-4-2020، من أي من المنافذ المحددة، مباشرة ودون الحاجة للحصول على موافقة أي جهة أخرى، وتبع ذلك القرار الوزاري رقم 924 لعام 2020، الذي يسمح للأجانب الذي ليس لديهم تصاريح إقامة أو ممن انتهت تصاريح إقامتهم، بمغادرة البلد خلال الفترة من 1-1-2020 وحتى 2-3-2020.»
تم إطلاق برنامج فترة السماح، بجزء كبير من غايته لتجنب مسئولية المهاجرين العاطلين عن العمل الذي تم استثنائهم بشكل عام من برامج الحماية والإغاثة الاجتماعية أثناء فترة الجائحة. ولم تأخذ عمليات الترحيل الجماعي، بشكل مناسب، في اعتبارها ترحيل مخاطر كوفيد 19 إلى دول الأصل غير المؤهلة لاستقبالهم.
بالإضافة إلى ذلك، فإن حظر السفر في الكويت، والقيود اللاحقة له جعلت عودة الكثيرين من المهاجرين العالقين في الخارج، مستحيلة، وأجبروا بذلك على ترك بيوتهم ومصدر رزقهم.
الهدف 4: ضمان حصول جميع المهاجرين على إثبات للهوية القانونية والوثائق المناسبة
«أطلقت البحرين دعوة مفتوحة لأخذ اعتبارات الرحمة والإنسانية تجاه العمالة المهاجرة غير النظامية، كما حدث أثناء جائحة كوفيد 19، وذلك باستثناء العمال المهاجرين من الغرامات والرسوم، وإصدار تصاريح للعمل المرن، الأمر الذي يسمح لهم بالعمل دون الارتباط بصاحب عمل محدد.»
وبرغم تخفيض رسوم إصدار التصريح المرن، إلا أنه لم يتم توسعة النظام بحيث يوفر الدعم للعمال المهاجرين ممن فقدوا وظائفهم خلال الجائحة. وتم رفع غرامات تجاوز المدة التي تسمح بها تأشيرة الزيارة والعمل، إلا أن برنامج فترة السماح البحريني كان مليئا بالثغرات.”
الهدف 13: استخدام احتجاز المهاجرين كإجراء أخير والبحث عن بدائل
«خلال فترة جائحة كوفيد 19، أنشأت وزارة الداخلية الكويتية مآوى وملاجئ للعمال المهاجرين المتعاقدين»
كانت هذه الملاجئ في حالة مزرية. وقال عمال، قدمت لهم MR المساعدة أو تحدثت معهم، إنه تم القبض عليهم وأُخذوا إلى مرافق مكتظة في شمال الكويت، على مقربة من الحدود العراقية دون تزويدهم بمعلومات أو توضيح حول هذه الإجراءات المتخذة.
«ورد في تقرير البحرين أنها حققت تقدما في هذا الإجراء… باتخاذ تدابير لضمان حرية حركة المهاجرين.»
كررت البحرين في تقريرها المقدم في إطار الميثاق العالمي للهجرة 2020، أن هذا الهدف لا يتماشى مع سياساتها الوطنية وأولوياتها، ذلك لأن البلد لا تعتبر وجهة للعمالة غير النظامية، وأن حالات الهجرة غير النظامية لا تكاد تذكر. ومع ذلك، فإن العمال المهاجرين الذين دخلوا البلاد بصورة قانونية يتحولون إلى الوضع غير النظامي لأن صاحب العمل هو من يتحكم في صلاحية تصاريح إقامتهم.
كما أشارت الحكومة إلى أن يتم احتجاز المهاجرين فقط في حالة مخالفتهم قوانين الإقامة. ومع ذلك، فإن هناك عدد من حالات توقيف المهاجرين بشكل تعسفي في البحرين، ولم يتمكنوا من الوصول إلى محامين أو مترجمين.
وبشكل عام، فإن التقارير والاستعراضات التي يتم تقديمها تبحث عن الممارسات الحسنة وتركز على الإيجابيات بشكل كبير، بدلا من تقديم تقييم شامل للوضع الراهن. وفي أحسن الأحوال، من المستحيل أن يتم قياس التقديم أو التراجع بدون فهم الوضع منذ الأساس. وفي أسوأ الأحوال، فإن هذا الأسلوب يتستر على الانتهاكات ويمنح الشرعية للدول التي لا تفي بالتزاماتها لحماية حقوق الإنسان.
يهدف الميثاق العالمي للهجرة لسد الثغرات في أدوات حقوق الإنسان الأخرى – لربط حقوق المهاجرين، وحقوق العمال، وحقوق الإنسان جميعها في وثيقة شاملة واحدة – ولذلك، فإن اعتبار الإجراء دليلاً على التقدم دون التحقق من تأثيره الكامل على حقوق الإنسان، يتناقض مع مبرر وجوده أصلاً. وقد كشفت عملية المراجعة الأولى عن الأمر المقلق الرئيسي للمشككين – وهو أن الميثاق يقوض الآليات الأخرى الملزمة من خلال إعادة صياغة المعايير القانونية الدولية على أنها اختيارية وقابلة للتفاوض.
وهذه العواقب تكون ضارة تحديدا في الدول التي يُقيد فيها المجتمع المدني والمشاركة الديمقراطية، وذلك لأن الضغط في هذه المجالات يشتمل على واحد من الحوافز القليلة للدول لتغيير السلوك. وعندما يتم تحييد الخطاب عل المستوى الدولي من أجل المحافظة على مشاركة الدول، تتقلص مساحات التقدم من أجل التغيير. وذلك بسبب ضعف الرقابة الذي ينطوي عليه شعار «تطوعي، غير ملزم» للميثاق العالمي للهجرة الذي أبدت دول الخليج اهتماما حيويا به، في الوقت الذي أظهرت القليل من المشاركة في موضوع الهجرة على مستوى الأمم المتحدة (وفي الواقع، عند تقديمهم تقاريرهم الخاصة بقضايا الهجرة، يؤكدون، كما فعل ممثل السعودية، على أنهم غير ملزمين بالمعايير الدولية للهجرة بسبب عدم وجود « مهاجرين» في هذه الدول – وإنما « عمال بعقود مؤقتة »)
ويدعو إعلان متابعة التقدم في التنفيذ – الوثيقة الختامية لمنتدى استعراض الهجرة – لتبني «مجموعة محددة من المؤشرات لمراقبة وقياس التقدم في تطبيق الميثاق الدولي، بناء على أطر العمل الحالية مثل إطار مؤشرات أهداف التنمية المستدامة SDG»، إلا أن المجتمع المدني يطالب بأدوات أكثر قوة مثل مؤشر حقوق الإنسان الذي تم تطويره وقياسه بالتشاور مع العديد من أصحاب المصلحة، بمن فيهم الخبراء المتخصصين، المجتمع المدني، والمهاجرين. ولن يتمكن الميثاق العالمي للهجرة من أن يكون «عاملاً مسرِّعاً» للتقدم وإنما بالكاد أداة سردية – وهي طريقة لتلميع السياسات الحالية والتفضيلات التي تمنح إدارة الهجرة امتيازاً وأهمية أكثر من حقوق المهاجرين أنفسهم.
التوصيات:
- تحديد القضايا ذات الأولية، والتي لها أهمية في الرصد والمعالجة على مستوى الدول، بالتشاور مع أصحاب المصلحة من ذوي العلاقة (بما في ذلك الخبراء، ومجتمع الأعمال، ومنظمات المجتمع المدني والمهاجرين أنفسهم)؛
- عقد مشاورات خاصة لتسهيل مشاركة المجتمع المدني وجماعات مجتمعات المهاجرين العاملين في مساحات غير آمنة (مثل الدول التي يمنع فيها تشكيل النقابات، أو يحظر على المهاجرين الانضمام إلى النقابات، وحيث يتطلب من منظمات المجتمع المدني التسجيل)؛
- وضع مؤشرات وأهداف لقياس التقدم في تحقيق الأهداف التي تتوافق مع مبادئ حقوق الإنسان. والتأكد من انعكاس مبادئ الميثاق الأساسية في مؤشر كل هدف. وباستخدام هذه لمؤشرات يُسمح بإعداد تقارير أولية كأساس للمراجعات المستقبلية؛
- اعتماد أسلوب لإعداد التقرير يمكّن أصحاب المصلحة من ذوي العلاقة لتقديم تقارير الظل القِطرية، وتقارير عن المؤشرات بالإضافة إلى إثارة المشاكل الناجمة عن عدم الامتثال، حسب الحاجة؛
- اعتماد إجراءات مستقلة وأكثر شمولية في إعداد التقارير، بما في ذلك مراجعة الأقران (على غرار الاستعراض الدوري الشامل)، وكذلك آلية تمكّن جميع أصحاب المصلحة لتقديم تقارير الظل القِطرية، وتقارير عن المؤشرات بالإضافة إلى إثارة المشاكل الناجمة عن عدم الامتثال حسب الحاجة؛
- اختتام مراجعة الدولة بوضع توصيات محددة وواقعية لتنفيذها؛
- اشتراط أن يتماشى تمويل المشاريع مع إرشادات المفوضية السامية لحقوق الإنسان OHCHR بشأن العلاقة ما بين الميزانية العامة وحقوق الإنسان في الاعتبار؛ والتشاور مع أصحاب المصلة من ذوي العلاقة في تنفيذ ومراجعة المشاريع؛
- دمج مراجعات الميثاق العالمي للهجرة GCM والاستعراض الدوري الشامل UPR وعمليات هيئات الاتفاقيات، للتأكد من أن المداولات المتعلقة بقضايا الهجرة تبقى في إطار الأمم المتحدة، وإن إطار الميثاق الطوعي للأهداف، والإجراءات لا يقوضان الالتزامات المدرجة تحت القانون الدولي لحقوق الإنسان.
